（3）在2021年《行政处罚法》修改之后，行政处罚权下沉的改革实践以授权为主、委托为辅。
关 键 词：公共数据 授权运营 政府采购 特许经营数据资源蕴藏着巨大的社会价值、经济价值和政治价值潜力，①而公共数据因其数量大、质量高、标准相对统一等特点，成为数据资源中尤为重要的一部分。本文根据其制度特点，将其总结为政府采购服务模式与特许经营模式。
(27)参见王克稳：政府业务委托外包的行政法认识，《中国法学》2011年第4期，第80页。(21)中共十六届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确将政府管理责权区分为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。(29)政府购买公共数据服务采取的主要方式有两类：一是部分业务外包，政府负责监督双方合同契约的执行并根据承接主体提供服务的质量和数量对其支付相应的报酬。(38)参见王克稳，见前注(24)，第13-38页。作为一种新型公共数据供给渠道的公共数据授权运营⑧则可以缓解甚至是解决这一困境。
但是这种技术的运用需要针对特定的行业和应用场景进行数据处理、模型开发和具体运营，需要在前期投入大量的资源。2021年《上海市数据条例》首次专节规定了公共数据授权运营，指出公共数据授权运营的目的是提高公共数据社会化开发利用水平，被授权运营主体应当在授权范围内，实施数据开发利用，并提供数据产品和服务。时任英国内政大臣罗伯特·皮尔早在19世纪便提出民本警务原则，认为警察与公众是一体的，即警察就是公众，公众也是警察。
以上可知，从规范存量来看，现行法规范触及行政辅助的只有警务辅助[13]和行政执法辅助，[14]这是指行政机关向社会公开聘用的为执法活动提供辅助支持的非公务人员，即聘用型行政辅助人员，适用范围可谓十分狭隘。[59]戴昕：《声誉如何修复》，载《中国法律评论》2021年第1期。许佳莹，中国人民大学法学院博士研究生。行政授权类似于民法上的所有权转移，授权机关将权名责一并转移。
[12]直至2012年，苏州率先就该警务创新实践制定地方政府规章《苏州市警务辅助人员管理办法》。随后，各省市纷纷出台地方性法规和地方政府规章，以规范辅警事项。
本文赞同最高法院的观点，对于行政辅助行为所生损害，应以行政机关为被告、以行政辅助行为为诉讼对象，提起行政诉讼。[9]这来源于香港地区警队建设的经验。我国行政法学界极少将行政辅助作为学理概念进行深入研究，但大陆法系国家和地区则存在行政辅助的概念，典型的如德国行政法中的Verwaltungshelfer，有学者将之译为行政协助人，指在行政机关执行特定行政任务时给予协助的人。[32]参见谭波：《行政授权与行政委托：衍生性权力的法律规制》，载《当代法学》2022年第6期。
[31]参见关保英主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2004年版，第68页。一方面，政府担当起更主动且全面的角色。该条规定了应急行政征用，其中规定的征用对象只有财产。有国家转而采取原则性的规定方式，对不可克减的权利进行概括描述，例如1949年《联邦德国基本法》第19条。
[4]参见刘飞：《试论民营化对中国行政法制之挑战——民营化浪潮下的行政法思考》，载《中国法学》2009年第2期。指令型行政辅助与常态下私人参与行政的控权模式有所不同，主要在于控权重心的挪移，即以事后的责任追究为主、以事先的行为规范为辅，具体包括厘清行政辅助三方主体的法律关系，规范指令和辅助行为的作出形式，并明晰行政辅助侵权责任性质和赔偿责任的分配。
综上，行政辅助人并无按照自由意志安排行政事务的裁量空间，也无事先约定权利义务的独立主体地位，其行为从属性强于行政授权和委托，但弱于只被要求提供特定劳动成果的劳务征用。香港警队是一支在国际享有盛誉的现代化警察部队，自1844年成立以来，经过近两个世纪的演变和发展，逐步形成极具特色的行政警察[10]执法体系。
招聘计划应当向社会公示，一般采取竞争性选拔的方式，按照报名、考试、体检、考察、公示等程序实施。[38]劳务征用和行政辅助的区别类似于民法上的承揽合同与雇佣合同的关系，前者是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人支付报酬。为此，本文在制度演进和实践样态的交互中寻找理论基点，在厘清嵌入私人参与行政光谱的实质要素的基础上，提出指令型行政辅助概念作为归置容器。[3]参见萧文生：《自法律观点论私人参与公共任务之执行：以受委托行使公权力之人为中心》，东亚行政法学会第七届国际学术大会论文（2006年），第115页。[25]参见林鸿潮：《战时隐喻式应急动员下的问责机制变革》，载《法学》2022年第9期[26]参见刘铁民：《将巨灾应急准备和能力建设上升为国家战略》，载《中国党政干部论坛》2020年第3期。另一类是与紧急状态应对无关的权利，例如姓名权。
来源：《法学论坛》2024年第1期。但在例外情况下，如果该指令确有错误，作为辅助者有权提出异议。
后许多省市相继制定（或修改）辅警立法的地方性法规或地方政府规章，以及制定关于警务辅助改革的规范性文件。[21]基于连通性与扩散性的风险运行逻辑，应急状态下的风险治理必然涉及共受风险与协同行动。
如果容许行政辅助人对行政指令的随意质疑，则会形成巨大的内部执行张力，应急处置事务的推进将变得举步维艰。[19]李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，载《行政法学研究》2000年第1期。
[56]参见叶金强：《风险领域理论与侵权法二元归责体系》，载《法学研究》2009年第2期。最后，指令型行政辅助作为风险应对背景下的新型私人参与行政模式，在应对风险的同时，其本身也存在巨大的法治隐患，即缺乏有效监督机制和法律责任空心化问题，容易异化为公权力机关规避责任的工具以及执法素质低劣之人的保护伞，演变为有组织的不负责。其后2004年12月在我国杭州举行了民营化时代下的中国行政法学术研讨会。来自各行各业不分党派、民族、阶层和职业的社会群众以行政辅助的形式参与到应急行政中，本质上是我国社会主义制度优势下国家对群体力量的调配，各主体形成合力的前提是严格遵从和贯彻行政机关的指令，保持全国一盘棋的战略定力，杜绝公权力外壳下各行其是和各自为政的分散主义。
因此党中央提出分级负责、属地管理原则和就地解决的思路，以提高执行效率，这决定了辅助人员的选择应当以地理优势为先，无法大范围公开招聘，范围的缩小决定了可选择人员的有限性，加之人力资源的大规模需求，导致人员准入资格的降低。[24]贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，载《中国社会科学》2019年第4期。
受此影响，我国警务改革充分汲取无增长改善思路的有益经验，从警民联防和治安保卫组织开始推行警务辅助计划。[50]参见最高人民法院（2019）最高法行申3801号行政裁定书。
本文认为，此处的工作人员应当作广义的理解，不仅包括编制意义上的工作人员，还包括编外聘用人员以及紧急情况下被指令履行公务的辅助人员，即以履行行政任务、行使行政职权为标准。同时，基于制度演进和司法实践的分析可知行政辅助应当包括聘用型行政辅助和指令型行政辅助。
[2]以上从抗击新冠的实践可见一斑，居（村）民委员会、物业公司、志愿者等私主体在防疫过程中往往超出一般的私人自治权限，步入公权领域。鉴于此，习近平总书记2017年9月19日在会见全国社会治安综合治理表彰大会代表做重要讲话时曾明确提出增强社会治理整体性和协同性，[60]私主体参与风险治理正是协同性治理的重要表现。[53]参见李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，载《行政法学研究》2000年第1期。更甚者，如果该指令显然违背基本的人权观念，则恶法非法，辅助人具有不予执行的权利，此乃抵抗权。
（五）小结：以行为从属性为实质要素从国家任务国家履行到国家任务彻底转移给私人，在两极之间存在着诸多层级差异，它们构成了私人参与行政的渐变光谱，其变化的实质要素是私人参与行政的行为从属性强度，即实施行政行为的自主性空间。由此可知，行政追偿的对象是工作人员或者受委托的组织或者个人。
[17]参见莫于川：《公共危机管理的行政法治现实课题》，载《法学家》2003年第4期。行政辅助不以行政职权的转移为构成要件，相关法律责任由提出辅助要求的行政机关承担，可谓权名责皆留在原处。
（三）行政指令性：区别于行政授权公共危机情境下的社会参与的确有部分以天下为己任的自发精神，但更多的是来自于国家动员所形成的政治势能，[24]这一方面是为了最大限度调动本行政区域的一切力量做出共同努力克服危机，另一方面是为确保各主体行动的一致性，以防形成内部张力造成资源浪费。[42]世界各国甚至是区域性的人权公约如《欧洲人权公约》《美洲人权公约》对于哪些权利不可克减尚不能达成一致。
